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司法体制改革下的基层检察院队伍建设的现状与对策

发布时间:2020-12-24 17:12:46    来源:甘肃政法网

司法体制改革下的基层检察院队伍建设的现状与对策

——以西固区人民检察院为视角

孟 春    张灵茹

  内容摘要:随着司法体制改革的深入推进,基层检察队伍建设面临新形势、新变化和新要求。当前,如何主动适应司法体制改革,探索建立与司法体制改革相适应的检察队伍,加快革命化正规化专业化职业化建设,锻造“四个铁一般”的检察铁军,是当前基层检察院队伍建设面临的一项重要任务。

  一、新时期加强检察队伍建设的重要意义

  (一)加强检察机关队伍建设,是全面实现依法治国的内在需要。习近平总书记在十八届四中全会上指出:“全面推进依法治国,建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。”检察机关作为国家法律监督机关,在法治国家建设进程中具有不可替代的作用。检察干警身处法治第一线,直接面对广大人民群众,其司法理念、职业道德、办案能力和纪律作风直接关乎司法公正和社会和谐稳定。因此必须按照“五个过硬”的要求,大力加强检察队伍建设,努力锻造“四个铁一般”的检察铁军。

  (二)加强检察机关队伍建设,是推进平安中国建设的迫切需要。党的十八大以来,党中央部署深入推进平安中国建设,将确保人民群众安居乐业作为平安中国建设的核心价值。建设平安中国,就要继续保持对黑恶势力、涉枪涉爆等严重暴力犯罪的高压态势,突出打击“两抢一盗”、诈骗等多发性侵财犯罪、黄赌毒犯罪,依法强化危害食品药品安全和破坏环境资源等重点问题治理,维护民企权益,保障服务复工复产,切实维护人民群众切身利益,有效化解社会矛盾,促进社会和谐稳定。检察机关在打击犯罪、保护人民人身财产安全和矛盾化解等方面发挥着重要作用,建设好、发展好检察队伍,对推进平安中国建设尤为重要。

  (三)加强检察机关队伍建设,是提高履行法律监督职能的本质要求。随着民主政治建设的不断发展进步,司法体制改革的不断推进,法治建设进入新阶段,人民群众对公平正义的诉求越来越高,对检察队伍的正规化、专业化、职业化水平也提出了更高的要求。检察机关承载着打击刑事犯罪、维护国家安全和社会稳定的职能,只有建立一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的高素质队伍,才能适应新形势,确保司法规范化,提升司法公信力,因此提高检察队伍综合素质显得十分紧迫和重要。

  二、基层检察队伍建设的现状

  西固区人民检察院机构改革后设有七部一室共8个内设机构,六个派驻乡镇检察室。有政法专项编制52个,实有干警46人,男24人,女22人,平均年龄41.9岁。党员44人,大学以上文化程度44人。科级以上干部23人(其中正县级1人,正科级14人,副科级8人),科员级19人,工勤人员4人。现有班子成员6名,其中检察长一正三副,纪检、政治部负责人各1名。检察委员会专职委员2名。现有员额检察官17人,检察辅助人员21人(检察官助理10名、书记员4人、司法警察7人),司法行政人员4人。有省管聘用制书记员22人,区管临聘人员5人。

  (一)年龄结构总体不对称。干警平均年龄41.9岁,其中30岁以下9人,31岁至35岁8人,36岁至40岁5人,41岁至45岁4人,46岁至50岁7人,51岁至55岁7人,56岁以上6人,分别占比为19.6%、17.4%、10.9%、8.7%、15.2%、15.2%和13%,35岁以下年轻干警17人,占比36.2%,年龄结构呈不对称哑铃状。

  (二)专业结构不合理。大学本科以上学历44人,占总人数的95.7%,其中法学类专业36人,非法学类专业8人;全日制大学本科以上学历共20人,其中法学类专业12人,计算机、会计学、新闻学等专业8人。全日制本科学历取得者多为38岁以下干警,法学类专业科班出身占比不到三分之二。

  (三)员额检察官年龄段相对集中。共有员额检察官17人,占政法编制数的32.7%,平均年龄45.9岁,主要集中在46岁至55岁年龄段。其中,35岁以下4人占23.5%,36岁至45岁2人占11.8%,46岁至55岁7人占41.2%;55岁以上4人占23.5%。员额检察官中,法学类专业14人,非法学类专业3人,其中具有全日制大学本科以上学历7人,占员额总数的41.2%,全日制大学本科法学专业4人,占员额总数的23.5%。

  (四)内设机构领导配备不全。受司法体制改革过程中内设机构领导职数尚未核定的影响,各部室负责人配备不到位,中层领导干部断档严重。目前我院第一检察部没有正副职领导,由一名员额检察官主持工作;第二检察部、第五检察部各由一名副科长主持工作;办公室由一名副主任科员主持工作;六个派驻乡镇检察室仅配备三名负责人,每人各负责两个乡镇检察室的工作。

  三、现阶段存在的突出问题

  (一)政治站位不高、凝聚力战斗力不强。随着司法体制改革的深入推进,各种问题和矛盾不断凸显,不同程度的影响到检察人员的切身利益。少数干警不能正确认识检察工作面临的机遇和挑战,缺乏将个人事业融入检察事业发展的大局观念,思想上出现了一些波动。尤其是人员分类管理后,在得与失,进与退的面前,部分干警会简单的认为“分类管理”就是“分等对待”,特别是部分具有检察官身份的干警转变为检察官助理,思想上受到一定冲击;检察辅助人员、司法行政人员工资待遇的差异,如同级别检察辅助人员和员额检察官工资待遇相差600元甚至更多,一定程度上影响着干警正确看待改革,支持和参与改革的热情。

  (二)工作标准不高,进取担当精神不足。以“人民为中心”的理念还未完全树牢,主动服务大局、服务人民的意识有待进一步增强。“大部制”改革后,看似部门人员力量增强,但有部分干警因循守旧,工作上不积极、不主动,办案办事拖拉,工作任务反而落到少数干警身上。检察人员分类管理后,员额检察官面对高悬的司法责任制,办案压力不断增大,普遍担心司法责任终身制的“终身责任”变为“无限责任”,出现了资深业务骨干提前五年退休,年轻业务骨干辞职和退额的情况。检察辅助人员觉得案件由检察官负责,自身责任心变弱,工作激情减退,造成办案力量不增反减;司法行政人员在职业身份认同和职业前景展望上产生了不小的波动和复杂的心理,觉得被边缘化,加之工作任务重,工资又相对较低,心理落差较大,工作上干劲不足、锐意进取精神减退。

  (三)司法观念落后、办案效率不高。部分干警受传统司法理念的影响, 尚未牢固树立“双赢多赢共赢”“在办案中监督、在监督中办案”“三效有机统一”等理念,仍存在“重打击轻保护”“重实体轻程序”等问题,影响了执法水平的提高,特别是2020年高检院推行案件质量主要评价指标后,对刑事检察“案-件比”、认罪认罚从宽制度适用还达不到理想的要求;有些干警法律监督职能发挥的不充分,不愿监督、不敢监督和不善监督的问题仍然存在,监督立案、监督撤案工作较其他工作相对滞后;在落实司法责任制过程中,部分员额检察官,特别是新晋年轻员额检察官,或因长期形成的办案理念陈旧,或因实务经验欠缺,要么在办案过程中出现了不敢独立断案、遇案请示汇报多、提交检委会讨论决定多的情况,如司法体制改革之初,2017年提交检委会讨论各类案件76件,占办案总数的9%,比2016年同期增加了11.8%,依赖思想严重,影响了办案效率,要么一个简单或延期或经过二次退查,影响了案件比。

  (四)专业素能不高,高层次复合型人才短缺。干警大部分为法学类专业毕业,但普遍存在知识结构单一,对新情况、新问题缺乏洞察力的情况。有时存在重实务、轻钻研,重办案、轻学习的倾向,容易忽略业务知识的积累更新,钻研业务的积极性和主动性不高,有时不善于在办案中总结经验,缺乏计算机、审计等与检察工作密切相关的其他专业知识。办理高科技犯罪、金融犯罪、涉众型经济犯罪和新类型犯罪等案件的能力不足,特别是民事、行政检察监督能力不强的问题尤为突出,缺乏专家型、学术型人才。

  (五)人员编制过少,人才流失严重。监察体制改革前,我院有政法专项编制73个,干警63人。监察体制改革中划转编制21个,人员12人,按22.5%的划转比例要求,多划转空编5个,划转编制比例高达28.8%。现有政法专项编制52个,实有干警47人,空编5个,人员编制过少,在编真正从事检察业务工作、主动干事的人少,工作压力大,人才流失严重。究其原因:一是公务员招录周期过长,编制未能实现动态化管理。以本院为例,2018年底上报2019年招录计划4人,2019年当年到龄退休3人,但上报计划时,不能将当年退休人员编制纳入空编使用,2019年计划招录4人到2020年1月才到岗,从报批到人员到岗时间跨度长达一年甚至更长,人员补充不及时,严重影响了工作。二是人员分类管理改革后,受编制总量的影响,按照人员分类管理和套转晋升的规定,司法行政人员没有晋升四级调研员的空间,高级检察官、高级检察官助理和高级书记员职位设置过少,基层院干警较上级院干警晋升空间越来越小、晋升难度越来越大,一定程度上影响了干警的职业发展前景。三是司法体制改革后,原民事行政检察分立成两个独立部门,民事检察、行政检察和公益诉讼检察成为独立考核的三大检察工作,在编制未增加的情况下,该三大检察只能从刑检部门抽人充实,一定程度上又削弱了刑事检察工作。四是按照不断推动“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展的要求,上级检察院工作分工越来越细,要求越来越严,不断增加各类办案任务和其他综合性工作任务,而我院内设部门由11个精简为8个,存在一个部门对接上级院几个部门的情况,加之上级院、省市区级各个职能部门开展的考核、调研、督查以及同级政府的各种考核、调研、督查、创文等工作,基层院各项工作头绪繁多、任务繁重,形成了“上面千条线、下面一根针”的局面,造成有些工作被动应付的情况。五是人员流失严重。2017年以来,先后退休、调出、辞职和转隶共22人(含员额检察官11人),其中包括1名员额检察官申请提前五年退休,2名工作7年以上、年龄35岁以下的年轻业务骨干提出辞职,两名平均年龄35岁以下的业务骨干以工作压力大为由提出退额。由于基层院干警在检察系统内部晋升渠道较窄,省委组织部、省市纪委监委和省市政法委等其他省市级单位遴选干部对基层干警吸引力巨大,因此我院先后有6名符合条件的年轻干警申请报考其他单位(该6名干警均是通过法律职业资格考试,并取得A证的业务部门的绝对骨干,目前有1人通过考试调离检察机关,1人遴选到市级检察院)。加之聘用制书记员工资待遇较低,职业发展不理想,人员流动较频繁,我院共招聘聘用制书记员38名,先后辞职12人,一定程度影响了检察队伍的职业化、专业化建设。

  四、对策与建议

  (一)坚持政治引领、打造忠诚可靠的检察队伍。检察机关作为业务性极强的政治机关,政治性极强的业务机关,推动新时代检察工作发展,最根本的就是要讲政治。一是把坚定理想信念作为检察队伍建设的灵魂工程,自觉用党的创新理论武装头脑,不断提升政治素养,引导干警增强“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”。二是扎实推进全面从严治党,不断锤炼检察干警政治品格。持之以恒正风肃纪,强化廉政纪律作风教育,抓早抓小,不定期组织干警观看警示教育片,以身边人、身边事对干警经常性提醒,做到警钟长鸣,确保党员干警懂规矩、存戒惧、守底线。三是抓好意识形态工作不放松。认真落实意识形态工作责任制,定期专题分析研判意识形态工作,加强意识形态领域思想文化引领和阵地管理,加强信息发布监督把关,加强干警日常教育管理,坚决抵制错误思潮的侵蚀,凝聚检察干警共同理想和信念。四是推进“两学一做”常态化制度化,深化社会主义核心价值观教育,持续开展党史、新中国史、检史和革命传统教育,传承红色基因,引导检察人员坚定政治立场、增强政治定力,筑牢忠诚可靠之魂。五是扎实开展谈心谈话和心理状况定期分析。引导干警时刻对标中央、高检院要求,及时对司法体制改革中的政策进行宣传解读,特别是对改革认识有偏差,担心个人职业前景的干警,积极引导讲奉献、讲觉悟,正确看待个人得失,同时帮助做好职业规划,对符合晋职条件的干警积极培养,及时晋升,打消其顾虑,做到政治上关心、工作上鼓励、生活上照顾。党组对有意报考上级单位的年轻干警进行谈心谈话,结合其自身特点和家庭情况,引导重新做出最有利其发展的职业规划,最大限度地挽留基层干警。对干警出现心理问题苗头,做好跟进疏导工作,有效纠正出现的精神懈怠、担当意识不强等问题,鼓励干警保持积极主动学习和工作的热情,在履职尽责中“用全力、求极致”。

  (二)坚持文化育检,提振检察队伍精气神。大力加强检察文化建设,统一司法理念,增强队伍凝聚力、向心力。一是注重培养法治精神,弘扬法治思想。坚持把依法办案作为检察机关的“天职”,处理好提升法律素养与坚守职业良知的关系,努力让人民群众在每一起案件中都感受到公平正义。二是树立质量意识、效率意识,以检察机关案件质量主要评价指标、核心业务数据和六项重点工作考核为导向,以“求极致”的态度精益求精办案,为社会提供更优质的“检察产品”。三是着力培树宣传检察先进典型,形成常态化机制。营造学习典型、争先创优的浓厚氛围,展现检察队伍的良好精神,提高检察公信力。四是坚持以党建带队建促业务,大力加强党组织建设。创新开展“红色故事会”“党课大家讲”“今日我当+”等“一支部一特色”系列品牌创建和“我们的节日”系列文化活动,增强干警的凝聚力和向心力。立足主责主业,开设检察官微课堂、读书分享会,提升干警综合素养。利用我院200亩绿化基地开展植树、登山、诗歌朗诵、观影等文体活动,提升文化品位。五是打造具有检察文化特色的新媒体工作室,用好“两微一端”等新媒体,拍摄、制作由我院全体干警参与拍摄的具有鲜明基层特色,有一定影响力和感召力的检察微电影《阳光透过的夏天》已正式首映,扩大了全社会对检察工作的认知度。

  (三)坚持素质强检、打造专业化检察队伍。牢牢把握检察机关“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展的新要求、新任务和新挑战,把能力素质提升作为重中之重和当务之急。一是创新培训思路理念,注重高、精、尖人才的培养。推行开放共享一体化的先进培训理念,探索与法院、公安、律协、高校等开展联合培训,通过引智入检,巧用“外脑”,以提高检察队伍理论研究水平和实践创新能力。二是积极推进分层分类分岗培训,加强各类检察人才库建设。注重培训的针对性,对年轻检察干警,注重由知识型向能力型的转变,增强实践经验;对办案经验丰富的老检察干警,加快知识的更新换代,实现能力型到知识型的升华。推广案例式、体验式、模拟式培训,有针对性地提高检察人员的法律政策运用能力、防控风险能力、群众工作能力和舆论引导能力等。三是健全学历教育、职业教育、岗位练兵“三位一体”的现代化教育培训体系。加强检察干警的学历再教育,在学中干、在干中学,建设以法律专业为主体,其他专业为补充,专业齐备、结构合理的队伍。开展全员参与、各有侧重的岗位练兵文化活动,以“西检大讲台”“公诉论辩赛”“疑案论坛”“法治巡讲竞赛”“办案得失讲述”为载体,实现专业素养与职业技能的双提升,使更多的优秀人才脱颖而出。四是发挥好领导干部、业务骨干和办案能手传、帮、带作用,认真落实领导干部上讲台制度,完善检察官教检察官、外出培训汇报制度,形成互帮互助互学、共同提升的良好态势。五是充分利用“中检网院”“学习强国”“甘肃党建”等平台,深化“互联网+检察”线上教育培训模式,扩大受众面和影响力。建立高检院指导性案列专题学讲机制,促进干警深入研究和解决理论实践难题,培养一批办案能手和业务尖子。利用好“检答网”这一有力武器,养成遇到难题在网上查询、提问的习惯。

  (四)坚持人才兴检、持续优化检察队伍结构。始终把人才建设作为基础工程,推动检察队伍持续优化。一是拓宽特殊人才引进“绿色通道”,争取上级部门和地方党委的支持,探索与党政机关、其他司法机关互派干部任职、挂职交流,拓展检察人员发展渠道。探索引进高质量人才,从高校教师、律师队伍中选拨人才。尝试选派干警到金融、环保、食药监管等部门学习交流,提升检察人员办理疑难复杂和专业性较强案件的能力和水平,激活检察队伍自身发展动力,培养适应四大检察发展和专业化办案需要的复合型检察业务人才。二是建议健全完善员额遴选、退出和增补等机制。改进员额检察官退补机制,建议上级院建立员额检察官后备人才库,实现员额检察官随退随补,促使员额递补工作符合基层院实际和需求,真正实现员额检察官动态管理。三是优化员额配置,构建专业化办案组。根据干警学历背景和专业特长,选优配强专业化办案小组,有效节约司法资源,提升办案质效。建立跨部门的“专家会审”,对于食品药品、生态环境等可能涉及刑事、民事、行政多领域的专业案件,由相关业务领域的办案组共同会诊,打通部门之间的专业壁垒,补足“各自为战”的业务短板。四是建议上级院商请编制部门,将编制向基层院倾斜,适当增加编制数量,以缓解基层编制不够的问题。同时建议编制部门突破编制使用的程序冗繁和编制管理政策的“机械化”,在启动招录工作时,考虑将本年度退休人员编制纳入空编使用,以弥补人员补充不及时的问题。五是建议上级院商情有关部门进一步优化公务员招录、聘用制书记员招录程序,缩短招录周期。

  (五)坚持从优待检、激发检察队伍创业激情。坚持以人为本,认真落实各项“从优待检”激励保障措施,为干警营造干事创业的平台,以事业留人。一是着力培树先进典型,以事业留人。持续开展“两学三争当”主题活动(即学宪法、学十九大精神,争当先进干警、先进部室和先进检察院),每季度评选检察之星、优秀部室,营造学习典型、争先创优的浓厚氛围,展现检察队伍的良好精神,提高检察公信力。弘扬新时代检察职业精神。加强检察职业道德教育,建立伴随检察职业全过程的职业仪式,建立完善检察官入额晋级宣誓制度,实行荣誉退休制度。我院每年组织退休干警参加“重阳节”茶话会和春节联欢会活动,为退休干警订制带有检察标志的纪念品等,让退休干警感受到从检一生的尊荣感。二是树立鲜明正确的选人用人导向,以待遇留人。大力发现培养选拔优秀干部,有计划地把干部放到一线办案和困难环境中磨炼,把有能力、有业绩、想干事、能干事、干成事的干部,选拔到领导岗位。积极向区委和组织部门汇报,把能力素质强、业务水平高、履职担当好的年轻干部选拔为内设机构正副职领导,为领导干部队伍注入新鲜的血液。探索符合人才发展规律的进退机制,及时将司法办案能力过硬的青年检察干警遴选到员额检察官队伍中。着眼于“三类人”人员不同的职业发展空间和路径,建议有关部门进一步优化员额检察官、检察辅助人员选升、晋升程序,同时积极向组织部门争取将司法行政人员晋升四级调研员进行全区统筹。三是关心关爱干部,以感情留人。建立健全家访慰问制度,从关注工作向关心生活延伸,充分依托院妇委会、团委、工会和党支部,增加单位、干警和家属的沟通交流,构建家庭与事业命运共同体。在突发疫情期间,我院第一时间为全体干警筹措防疫物资,配发口罩、消毒酒精等,帮助疫情期间从外地报到的新入职被隔离干警购买生活用品,每日派专人按时配送三餐,主动关心问候,并及时疏导情绪。党组从实际出发,制定干警体检制度,每年组织全体干警进行体检。针对年轻干警购房困难的问题,联合区纪委监委、公安、法院、司法局等多家单位团购住房,让干警感受到温暖和关爱,增进干警的荣誉感、归属感。四是积极推进配套保障政策落实,以制度留人。不断完善建立科学严谨的检察官业绩考评指标、绩效考核评价机制和奖金分配办法,激发检察人员的活力,提高管理水平。细化落实与检察官单独职务序列等级相对应的医疗、差旅等待遇。落实检察人员履行法定职责保护机制。健全检察人员合法权益因履职受到侵害的救济机制和不实举报澄清机制,积极促进和鼓励检察人员敢于担当作为,保障检察官依法行使职权不受影响。

  “雄关漫道真如铁,而今迈步从头越”。检察队伍建设任重道远,新时代队伍建设必须认真贯彻落实中央、高检院的决策部署,坚持“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总要求和“稳进、落实、提升”的总基调,紧扣服务保障“六稳”工作、落实“六保”任务,坚持“两聚焦一结合”工作思路,聚焦中心大局、聚焦主责主业,主动找准切入点,积极争取上级院、人大和政府等部门的理解与支持,坚定信心、振奋精神,在新的历史起点上高质量推进检察队伍建设,更好服务和促进新时代检察事业发展。